Expediente n° 3037/2009 – Buenos Aires, 19 de mayo de 2009.

Y VISTOS:

1. Mapfre Argentina ART SA apeló la resolución de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de fs. 152/7, que le impuso una multa de seiscientos cincuenta (650) MOPRES. Sostuvo su recurso con la memoria de fs. 161/9.

La infracción reprochada consiste en la falta de cumplimiento a su deber de otorgar las prestaciones en especie:»…a) asistencia médica y farmacéutica…c) Rehabilitación» en forma automática, integral y oportuna «hasta su curación completa o mientras subsistan los síntomas incapacitantes» respecto del trabajador a su cargo, Cristian A. Catalán. Tal conducta se consideró violatoria de lo dispuesto en el inciso a) y c) del apartado 1, y del apartado 3 del artículo 20 de la ley 24.557.

2. Los agravios de la recurrente transitan por los siguientes carriles: i) niega la existencia del incumplimiento que se le atribuye, por cuanto alega inexistencia de norma que determine el plazo legal para el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el art. 20 citado, indicando que al trabajadora no le faltó la debida asistencia médica y atención necesaria; ii) plantea la nulidad del acto por carecer de la debida fundamentación y razonabilidad; iii) critica el quantum de la sanción.

3. La conducta que se reprocha a la recurrente importó transgresión a esa normativa, a la que deben sumisión las entidades integrantes del sistema, habida cuenta el interés público que importa la actividad y la exigencia de acatar estrictamente los requerimientos legales por parte de aquéllos. Ello así, en tanto surge de los presentes que si bien la recurrente negó la objetiva existencia de las faltas, lo cierto es que no prestó en forma “inmediata” las prestaciones ordenadas por la comisión médica.

De las constancias de autos surge que la accionada incurrió en incumplimiento tal como se detalló en el dictámen de fs. 127/37, ya que el trabajador padeció el siniestro laboral el 01.06.03, habiéndose iniciado las prestaciones médicas el 7.10.03, otorgándosele luego el alta médica. Luego ante la solicitud de intervención de la CMJ (07.01.04) se le indicó cirugía, intervención y medicación, habiendo solicitado el trabajador una tercera intervención de la CMJ mediante cuyo dictamen se determinó una incapacidad del 2,5%, el 17.11.04.

De lo expuesto surge claramente que las demoras existieron, por lo que excusas como las dadas, no pueden sustentar su defensa por cuanto la aseguradora se encuentra inmersa en un sistema asistencial de protección a los trabajadores que debe trascender inconvenientes y cuyo pilar principal es el cumplimiento por parte de sus integrantes de la normativa que lo rige (cfr. art. 902 Cód. Civil).

Ello porque existe un plazo específico que regula el tiempo en que la asistencia debe ser prestada, esto es “en forma inmediata”.

Ese es el espíritu del sistema: la inmediatez con que debe ser asistido el trabajador, pues algunas patologías no resisten la espera ni siquiera de un día de plazo.

Es de destacar que por sí misma la omisión y demora en que incurrió la aseguradora constituye una conducta reprochable, con mayor razón si se tiene en cuenta que el tipo de actividad que realizan las A.R.T se vincula a la existencia de un interés público en juego, que no puede afectarse en manera alguna.

Las actitudes omisivas, como las incurridas por la aseguradora demandada, no pueden dejar de calificarse como faltas graves, puesto que afectan al trabajador y no resultan acordes con las finalidades del sistema de riesgos del trabajo, en el que prevalece la necesidad de preservar el interés general. En tal sentido, no debe quedar impune el incumplimiento de las normas a las que debe sujetarse una entidad de la naturaleza de la demandada.

De allí que no se está en presencia de un «mero incumplimiento formal» pues el tipo de actividad que realizan las ART se vincula a la existencia de un interés público en juego, que no puede afectarse de manera alguna.

En definitiva, y más allá de sus dichos, lo cierto es que la recurrente no logró desvirtuar los fundamentos que motivaron la sanción, y que también fueron puestos de manifiesto en el dictamen jurídico de fs. 120/3, por lo que cabe confirmar la sanción impuesta.

4. Respecto a la nulidad impetrada, debe ser rechazada.

Ello por cuanto las constancias obrantes en estas actuaciones dan cuenta de la infracción de las disposiciones señaladas; extremo que funda la sanción impuesta de conformidad con las atribuciones otorgadas por el art. 32 inc. 1° de la ley 24.557.

5. En cuanto al monto de la multa, teniendo en cuenta los antecedentes del caso, y la proporcionalidad que debe mediar entre la falta reprochada y la sanción (CN.Com., esta Sala, «Superintendencia de Administradores de Fondos de Jubilaciones y Pensiones c/ Orígenes AFJP s/ recurso de apelación», del 2–3–99), corresponde estimar el agravio de la defensa y reducir su importe a 300 MOPRES.

6. Se confirma la sanción impuesta, más se reduce el monto de la multa en los términos indicados supra 5. Notifíquese por cédula a las partes y a la Sra. Fiscal de Cámara en su despacho. Cumplido, devuélvase. El Señor juez Miguel F. Bargalló actúa de conformidad con lo dispuesto por la Resoluciones 261/06 y 261/07 del Consejo de la Magistratura y Acuerdos del 15-6-06 y 01-06-07 de esta Cámara. La Señora Juez Ana I. Piaggi no interviene por hallarse en uso de licencia por compensación de feria (Art. 109 RJN). –MARÍA L. GÓMEZ ALONSO DE DÍAZ CORDERO – MIGUEL F. BARGALLÓ

SENT N º 540 – CASACIÓN –

En la ciudad de San Miguel de Tucumán, a Once (11) de Junio de dos mil nueve, reunidos los señores vocales de la Excma. Corte Suprema de Justicia, de la Sala en lo Civil y Penal integrada por los señores vocales doctores Antonio Gandur, Alberto José Brito y la señora vocal doctora Claudia Beatriz Sbdar, bajo la Presidencia de su titular doctor Antonio Gandur, para considerar y decidir sobre el recurso de casación interpuesto por la parte actora en autos:“Instituto Provincial de Lucha contra el Alcoholismo I.P.L.A. vs. Amado Jorge s/ Cobro ejecutivo”.

Establecido el orden de votación de la siguiente manera: doctores Alberto José Brito, Antonio Gandur y doctora Claudia Beatriz Sbdar, se procedió a la misma con el siguiente resultado:

El señor vocal doctor Alberto José Brito, dijo:

I.- Viene a conocimiento y resolución de esta Corte Suprema de Justicia, el recurso de casación planteado por la parte actora en contra de la sentencia de fecha 22/10/2008 dictada por la Cámara Civil en Documentos y Locaciones y Familia y Sucesiones del Centro Judicial de Concepción que confirma la resolutiva de primera instancia de 10/4/2007.

II.- Sostiene la recurrente que, en forma irrefutable, la normativa a aplicar al caso es el CT. Cita sus arts. 6, 157, 52 y el art. 36 de la Ley 7.243. Que la multa que se ejecuta es de carácter administrativo y no penal, como equivocadamente se sostiene en la sentencia en crisis.

Explicita el carácter que tiene el instituto actor como persona jurídica, su poder de policía, la actuación administrativa de sus inspectores, la facultad de labrar acta y de clausura de los establecimientos que infringen la ley mentada y el carácter de instrumento público de las actuaciones labradas por los Sres. Inspectores que cuentan con todas las atribuciones establecidas en el CT, aplicándose el procedimiento sumarial que culmina con el dictado del acto administrativo aplicándose también los recursos de la LPA, Ley 4.537. Con todo ello quiere significar que el asunto es estrictamente administrativo ajeno a las disposiciones del CP.

Expresa que resulta incongruente manifestar, de un lado, que la actuación del IPLA obedece a mandato legal en orden a la aplicación del Poder de Policía y por el otro pretender circunscribir las consecuencias de esa actuación que se traducen en la aplicación de clausuras y multas a la esfera penal. Que la multa del caso tiene su origen en el ejercicio de actuación administrativa sin que medie ningún ilícito, condición sine qua non para la aplicación de la ley penal.

Destaca la contradicción entre fallos de la misma sentenciante de primera instancia que en otros casos semejantes al presente ha aplicado las normas del CT en lo relativo a la prescripción de la acción, que comienza, dice, en el caso, desde la fecha de la notificación de la resolución firme que impone la multa. Cita jurisprudencia. Desarrolla la naturaleza de la multa -derivada de una infracción administrativa, distinta de la derivada de un ilícito penal- y las consecuencias absurdas de asimilar una a otra.

Propone doctrina legal; hace reserva del caso federal y solicita se conceda el recurso tentado.

III.- El remedio articulado fue declarado admisible por la Cámara, conforme surge del auto de fecha 20/02/2009, por lo que corresponde el examen de admisibilidad del remedio articulado y -en su caso- la procedencia del mismo.

IV.- La sentencia en crisis comienza diciendo que el IPLA ha sido creado por la Ley 7.243 como ente autárquico con personalidad jurídica e individual financiera -art. 1º- cuyo objetivo es: “la definición y la aplicación de las políticas de control del alcoholismo mediante el desarrollo de sus funciones de fiscalización, administración y recaudación” -art. 4º-. Que para el logro de esas finalidades, la ley sujeta a sus disposiciones “la venta y distribución, a título oneroso o gratuito, de bebidas alcohólicas, envasadas o fraccionadas, para ser consumidas en el interior o exterior de los locales habilitados para tal fin -art. 5°-. Que el organismo tiene a su cargo la administración, concesión o denegación de permiso para la venta, expendio y/o suministro a título gratuito u oneroso de bebidas alcohólicas en todo el territorio de la Provincia y su control mediante la represión de las violaciones establecidas en la ley (art. 6º inc. 3). Que expresamente se le asigna competencia para fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones establecida en la misma ley -art. 6º-. Que la ley provincial en su art. 32 dispone que la violación de las prohibiciones establecidas en los diferentes incisos y a toda disposición de la misma “puede ser sancionada con la clausura inmediata, sin perjuicio de las multas establecidas”. Que entonces la norma reglamenta un régimen progresivo de sanciones que pueden llegar hasta el retiro de la habilitación para el expendio de bebidas alcohólicas y la inhabilitación para realizar la actividad.

Considerando la compulsa de las actuaciones expresa que de ella surge que constituye base de la ejecución la Boleta de Deuda de fecha 24/02/04 emitida por la actora sobre la base de la resolución que detalla y por la suma allí consignada en concepto de multa por infracción al art. 30° inc. c) de la ley analizada, la que fuera notificada mediante carta documento del 10/03/04 -fs. 7/9-.

Aplica precedentes de la sala en anteriores pronunciamientos respecto a que corresponde hacer una distinción entre los tributos que son ejecutables por la vía de apremio y la multa, origen del título que aquí se ejecuta; que ésta se configura como una sanción pecuniaria al haber incurrido en una conducta pasible de reproche, que no es precisamente un tributo en sentido técnico. Que es una infracción que se consigna y agota cuando la autoridad de fiscalización comprueba que la misma se ha configurado (en el caso: permitir el consumo de bebida alcohólicas a menores de 18 años, solos o acompañados por adultos), lo que lleva a imponer una sanción pecuniaria.

En cuanto a la normativa invocada por la apelante, entiende que el art. 36 sólo remite al procedimiento a seguir establecido en el CT “en las acciones judiciales promovidas por este organismo para el cobro de permiso de expendio anual e inspección según art. 24 inc. c) y multas…”. Que sin perjuicio de lo expuesto se debe tener presente la jurisprudencia del máximo tribunal de Pcia en el sentido de que cuando lo que se reclama no constituye un tributo ni tasas cuyos cobros se rigen por los arts. 157 y 175 CT, las normas aplicables al proceso son las del juicio ejecutivo reglado por el CPCCT. Que esto en cuanto a la forma, pero que no hay disposición expresa sobre el fondo relacionado con la prescripción. Que, con relación a ello, comparte los conceptos de la Sra. Juez de origen como la cita de jurisprudencia que lleva a sostener que esta materia es propia del derecho de fondo. Por ello, entiende que no es aplicable el art. 52 CT pues, dada la naturaleza de la sanción impuesta -multa- lo que configura la base del título que se ejecuta, considera acertada la aplicación por analogía de los principios de derecho penal en materia de prescripción en el caso tratado siguiendo el criterio sentado por la CSJN que ha declarado reiteradamente que las multas establecida por las leyes especiales son según su fin preponderante, de naturaleza reparatoria penal y tienen este carácter las que establecen sanciones para prevenir y reprimir infracciones a la ley y no para reparar un daño. Que por ello resulta correcta la aplicación del art. 65 inc. 4º CP.

Desde esta perspectiva, teniendo en cuenta que el cómputo para la prescripción de la sanción comienza a correr desde que la sentencia condenatoria quedó firme -10/03/04- a la fecha de interposición de la demanda, 18/09/07, la multa que se reclama se encontraba prescripta al haber transcurrido el término legal coincidiendo así con las sentencia recurrida, por lo que rechaza los agravios del actor y le impone las costas por ser vencido (art. 108 procesal).

V.- De la confrontación de los términos del memorial casatorio puestos en relación con los argumentos sentenciales, se concluye en que el recurso no puede prosperar.

En efecto, la tesis sentencial debe ser confirmada siendo insuficientes los motivos casatorios para demostrar error jurídico o arbitrariedad que hagan pasible el éxito del recurso extraordinario local.

La recurrente basa esencialmente su planteo en la distinción entre la naturaleza penal y administrativa de las multas y entiende que a éstas últimas resultan aplicables las normas del Código Tributario.

Sin embargo, la sentencia, en su discurso argumentativo, da respuesta ya a estos argumentos expresando, de un lado, que el Código Tributario se aplica por remisión del art. 36 de la Ley 7.243 pero aclara que esta remisión lo es en cuanto al procedimiento a seguir en las acciones judiciales promovidas por el organismo actor para el cobro de permiso de expendio anual e inspección según art. 24 inc. c) y multas. Que entonces la remisión se hace sobre la forma pero que no afecta el fondo, siendo el instituto de la prescripción de esta última naturaleza.

Sobre esto nada dice la recurrente quien reitera las normas que considera aplicables, dando sus razones que no lucen con virtualidad suficiente, como queda dicho, para dar embate al fallo impugnado.

De otra parte, y en cuanto al fondo, la Cámara aplica por analogía el derecho penal, dando razones y con apoyo en jurisprudencia. La demandada sólo expone su propia tesitura referente a la distinta naturaleza de las multas e insiste en que siendo administrativa se aplica el CT, más deja sin atacar concreta y puntualmente las afirmaciones sentenciales referidas a quecorresponde hacer una distinción entre los tributos que son ejecutables por la vía de apremio y la multa, origen del título que aquí se ejecuta; que ésta se configura como una sanción pecuniaria al haber incurrido en una conducta pasible de reproche pero que no es precisamente un tributo en sentido técnico; que se trata de infracción que se consigna y agota cuando la autoridad de fiscalización comprueba que la misma se ha configurado (en el caso: permitir el consumo de bebida alcohólicas a menores de 18 años, solos o acompañados por adultos), lo que lleva a imponer una sanción pecuniaria. Sobre esta base, añade el tribunal de alzada que comparte los conceptos de la Sra. Juez de origen como la cita de jurisprudencia que lleva a sostener que esta materia es propia del derecho de fondo; que por ello no es aplicable el art. 52 CT pues, dada la naturaleza de la sanción impuesta -multa- considera acertada la aplicación por analogía de los principios de derecho penal en materia de prescripción en el caso tratado, y sigue para ello el criterio sentado por la CSJN que ha declarado reiteradamente que las multas establecida por las leyes especiales son según su fin preponderante, de naturaleza reparatoria penal y tienen este carácter las que establecen sanciones para prevenir y reprimir infracciones a la ley y no para reparar un daño; y concluye aplicando el art. 65 inc. 4º CP.

Obsérvese que el art. 33 de la Ley 7.243 establece que las violaciones a cualquier disposición podrán ser sancionadas por el Instituto con clausura inmediata sin perjuicio de las multas establecidas; que el art. 36 afirma que las acciones judiciales que se iniciaren para el cobro de los permisos de expendio anual e inspección y multas, se tramitarán por el procedimiento establecido en el Título VI, Libro I del Código Tributario Provincial. Este título se refiere a la ejecución fiscal en las que se aplican las normas del título y, supletoriamente las del CPCCT. En ninguna de las normas contenidas en ese título se alude al término de prescripción de la acción. Este instituto está contenido en el CT en el art. 52 y ss., ubicados en distinto título (Titulo III “Obligación Tributaria”, Capítulo V – Sección Tercera – De la Prescripción – Términos). De allí que, ateniéndonos a la literalidad de los términos de la remisión efectuada por la ley que regula la actuación del IPLA, no emerge la directiva de aplicar a casos como el presente la prescripción establecida por el CT para los créditos tributarios.

Con relación a las sanciones pecuniarias (multas), impuestas como en el caso por la Administración, resulta atinado recordar su naturaleza penal reconocida en reiterados pronunciamientos del alto tribunal. En efecto, es sabido que las sanciones administrativas integran el derecho penal especial (Fallos: 156:100; 184:162; 239:449; 267:457; 287:76; 289:336; 290:202), lo que motiva la supletoria aplicación de los principios generales y normas del derecho penal común (Fallos 184:417; 202:293; 235:501; 287:76; 289:336; 290:202). En razón del vacío legal que existe en lo atinente a la prescripción de la sanción aplicada por el organismo actor, debe ser suplido por la remisión a disposiciones análogas. De ahí que resulta aplicable al caso el plazo que establece el art. 62 del Cód. Penal y el sistema de interrupción que contiene el art. 67 de dicho plexo legal (CSJN, «Vázquez del Valle, Evaristo y otros», 1-1-71, Fallos 281:211).

Por lo demás, la multa en el caso, lejos de tener carácter reparador, lo tiene penal, pues es evidente que ha sido establecida en la ley para prever y evitar la violación de sus disposiciones, y no para reparar un daño.

Si bien puede existir en los casos de multas un interés de tipo fiscal en su percepción, esto no altera su naturaleza principalmente punitiva, de donde se deriva la aplicabilidad a la materia de los principios del derecho penal, según lo prescribe el art. 4° del Código Penal (cfr: CSJN, 06/05/1974 in re: “Papelera Hurlingham S.A.I. y C. c. Aduana de la Nación s. apelación” Fallos: 288:356; 18/10/1973, “Miras S.A., Guillermo, LL on line”).

En definitiva, corresponde confirmar la tesis de Cámara en relación a que, ante la ausencia de una norma específica que regule el plazo de prescripción para la aplicación de la sanción de multa impuesta por el IPLA, y considerando el carácter preventivo y represivo que, en general y como en el caso, tienen las sanciones penales administrativas, resulta aplicable al caso el plazo bienal dispuesto en al artículo 65, inciso 4, del Código Penal.

VI.- A mérito de lo considerado, procede rechazar el presente recurso, con pérdida del depósito de ley. Las costas se imponen al recurrente vencido, por ser de ley expresa (art. 106 del CPCC).

El señor vocal doctor Antonio Gandur, dijo:

Estando de acuerdo con los fundamentos expuestos por el señor vocal preopinante doctor Alberto José Brito, vota en idéntico sentido.

La señora vocal doctora Claudia Beatriz Sbdar, dijo:

Estando conforme con los fundamentos dados por el señor vocal doctor Alberto José Brito, vota en igual sentido.

Y VISTO: El resultado del precedente acuerdo, la Excma. Corte Suprema de Justicia, por intermedio de su Sala en lo Civil y Penal,

R E S U E L V E :

I.- NO HACER LUGAR al recurso de casación planteado por la parte actora en contra de la sentencia de fecha 22/10/2008 dictada por la Cámara Civil en Documentos y Locaciones y Familia y Sucesiones del Centro Judicial de Concepción, conforme a lo considerado, con pérdida del depósito.

II.- COSTAS conforme se consideran.

III.- RESERVAR pronunciamiento sobre regulación de honorarios para su oportunidad.

HÁGASE SABER. ANTONIO GANDUR -ALBERTO JOSÉ BRITO – CLAUDIA BEATRIZ SBDAR – ANTE MÍ: MARÍA C. RACEDO ARAGÓN DE LUNA

Buenos Aires, 17 de julio de 2008.-
Y VISTOS:
Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada a fs. 62/65 vta., contra la resolución de fs. 60/vta.; y

CONSIDERANDO:

I. Que la Fundación Pedro Milesi y Biblioteca Popular de Bella Vista inició amparo contra la Comisión Nacional Protectora de Bibliotecas Populares con el objeto de que se le ordenara cesar las vías de hecho mediante las cuales se la privaba de los subsidios, donaciones y demás beneficios que le correspondían en su carácter de biblioteca popular amparada por la ley 23.351 y se le ordenara otorgarle los devengados desde el año 2006 y los que se devengaran durante la tramitación del juicio, con intereses y costas.
Relató que había sido reconocida como biblioteca popular por disposición 965/93 y hasta 2005 había percibido los subsidios y donaciones correspondientes. En noviembre de ese año se le había dirigido nota para efectuar el descargo que estimara corresponder, atento a un dictamen que sostenía que la disposición 965 era nula. Ante ello había manifestado –en síntesis- que si así se creía debía requerirse la nulidad en sede judicial y luego la CONABIP la había intimado a que constituyera una nueva asociación civil separada de la fundación. Contra esa intimación se había interpuesto recurso de alzada, el que había sido rechazado por resolución 2074/06. No obstante la ausencia de acto administrativo expreso, la demandada continuaba privándola de los derechos que surgían de su condición.

II. Que el señor juez de primera instancia resolvió hacer lugar, con costas, a la acción intentada. En consecuencia, dispuso que mientras se encontrara vigente la disposición 965/93 debería mantenerse a la amparista como “biblioteca popular protegida con los beneficios de la ley 23.351 y su reglamentación”, debiendo serle abonados todos aquellos beneficios que se hubieran devengado hasta el presente y se devengaran en el futuro (fs. 60/vta.).
Para decidir de ese modo, hizo suyos los fundamentos brindados por el señor fiscal federal en su dictamen respecto a que el cese resultaba carente de sustento jurídico atento a que el acto por el que se le había otorgado aquella calidad no había sido revocado ni suspendidos sus efectos.

III. Que, contra esa decisión, la demandada interpuso y fundó su recurso de apelación (fs. 62/66).
Sostuvo que la disposición 965/93 no había alcanzado perfeccionamiento por no haber mediado ratificación de la CONABIP y que la intimación cursada a la actora por la que se le requería ajustar su personería a la legislación vigente implicaba un acto suficiente para suspender los efectos del acto de reconocimiento y desconocer la validez y vigencia de esa resolución.

IV. Que, a fs. 81/vta., dictaminó el señor Fiscal General, opinando que la resolución recurrida debía ser confirmada. Se fundó en que el recurrente sostenía en su memorial que la disposición 963/93 no podía tener efectos por ser inexistente por falta de ratificación y que no había alcanzado vigencia pero no obstante ello la Administración le había dado plenos efectos habiéndole otorgado a la actora desde su dictado hasta el año 2005 los subsidios, donaciones y demás beneficios contemplados en la normativa.

Asimismo sostuvo que de las constancias de autos no surgía que se hubiera dictado un acto administrativo que revocara ni suspendiera lo resuelto en la disposición aludida y, aun considerando que revistieran ese carácter las manifestaciones individuales de los vocales de la CONABIP, dicha decisión nunca había sido notificada a la actora. Además no cabía asignar a las intimaciones cursadas a los efectos de regularizar la situación el carácter derogatorio que pretendía el apelante.

V. Que de las actuaciones administrativas –que ya han sido prolijamente reseñadas en el dictamen del señor fiscal federal- se desprende –en síntesis y en cuanto aquí interesa- que:

a) el 26 de abril de 1993 el Secretario de la Comisión Nacional Protectora de Bibliotecas Populares puso en conocimiento de la representante de la Fundación Pedro Milesi que, para que la Biblioteca gozara definitivamente de los beneficios de la ley 23.351 y su reglamentación debería poseer personalidad jurídica independiente o, de no ser posible, “podría incluirse en la personería jurídica de la Fundación, rezando la Disposición, por ejemplo: ‘FUNDACIÓN PEDRO MILESI Y BIBLIOTECA POPULAR DE BELLA VISTA’, salvando así las exigencias de la mencionada ley” (fs. 133).

b) El 7 de septiembre de 1993 la interesada puso en conocimiento de la autoridad administrativa que la Inspección General de Justicia había dictado resolución 590 por la que se aprobaba el cambio de denominación de la Fundación, acompañando la pertinente copia (fs. 147).

c) El 10 de septiembre de 1993, mediante disposición 965, el Secretario de la Comisión Nacional Protectora de Bibliotecas Nacionales dispuso reconocer y declarar como popular y protegida con los beneficios de la ley 23.351 y su reglamentación a la Biblioteca Popular de Bella Vista, con domicilio en Rufino Zado 633 del barrio de Bella Vista, provincia de Córdoba y ordenó el paso “ad referendum” de la comisión (fs. 149).

d) Con posterioridad la Biblioteca presentó solicitud de equipamiento (fs. 153), informe anual (fs. 156, 186, 195/197), recibo de subsidio (fs. 167, 185, 194), agradecimientos de “colectivas” recibidas (fs. 168), actas (fs. 200) y balances (fs. 201, 217). Es de destacar a fs. 182 obra constancia del Presidente de la Comisión de la que surge que la Biblioteca en cuestión se encuentra registrada con número 3218, gozando de los beneficios de la ley 23.351, y cumpliendo normal y satisfactoriamente con las exigencias de esa Comisión.
e) El 17 de junio de 2005 la unidad de apoyo técnico informa a la Asesoría Legal que la biblioteca no posee personería jurídica como asociación civil y por lo tanto no daba cumplimiento a lo exigido en los artículos 1° y 2° de la ley 23.351, debiendo adecuarse a ella (fs. 227).

f) El 26 de septiembre de 2005 la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Cultura de la Nación emitió dictamen por el cual se opinaba que la resolución 965 era nula por carecer de causa, pudiendo revocarse en sede administrativa por no haber sido dictado el acto de aprobación ulterior y no haberse generado derechos subjetivos que se estuvieran cumpliendo. Sin embargo nada obstaba a que –cumplidos esos recaudos- la biblioteca fuera formalmente reconocida (fs. 233/234 vta.). A fs. 260 se dispuso la notificación de ese dictamen a la interesada.
g) En consecuencia se propició el dictado de un acto administrativo en el sentido expresado en el dictamen, previo a lo cual se requirió opinión de la Comisión (fs. 267). Tres vocales de esa comisión entendieron que no correspondía seguir protegiendo a la biblioteca hasta tanto se adecuara a la forma legal (fs. 268/270).

h) El 26 de abril de 2006 se intimó a la Biblioteca para que en el plazo de 45 días hábiles tramitaran la personería jurídica a los fines de adecuarse institucionalmente a las disposiciones de la ley 23.351 y su reglamentación, bajo apercibimiento de continuar el trámite de las actuaciones (fs. 275).

i) Contra esa intimación, la actora interpuso recurso de alzada (fs. 277/278). Elevadas las actuaciones, se rechazó el recurso por improcedente mediante resolución 2074, del 24 de julio de 2006.

j) El 9 de agosto de ese año se dispuso el archivo de las actuaciones (fs. 295)

VI. Que del relato efectuado se desprende que la suspensión de los beneficios de los que gozaba la actora –pese a que no se ha dictado un acto expreso en este sentido- hallaría sustento en que no se encue
ntra constituida como asociación civil en los términos de la ley 23.351. Adviértase que si bien en algunos de los dictámenes reseñados se hace referencia a la falta de personería jurídica, tal circunstancia no se compadece con los antecedentes de la causa de donde claramente surge su constitución como fundación y, por lo tanto, como persona jurídica (conf. constancias de fs. 147 de los administrativos).

VII. Que, con base en ello, no es inadecuado recordar la normativa que rige este tema y los fines que –desde sus comienzos- han orientado esa regulación.
En septiembre de 1870 se promulgó la ley 419 –ley Sarmiento de Bibliotecas Populares-, estableciéndose que “(l)as bibliotecas populares establecidas o que se establezcan en adelante por asociaciones de particulares en ciudades, villas y demás centros de población de la República, serán auxiliadas por el Tesoro nacional en la forma que determina la presente ley” (art. 1°). Se dispuso asimismo la creación de una Comisión protectora de Bibliotecas Populares (art. 2°), la que tendría a su cargo “el fomento e inspección de las bibliotecas populares, así como la inversión de los fondos a que se refieren los artículos siguientes” (art.3°). Se estableció entonces un sencillo sistema para acogerse a esos beneficios, conforme al cuan “tan luego como se haya planteado una asociación con el objeto de establecer y sostener por medio de suscripciones una biblioteca popular, la comisión directiva de la misma podrá concurrir a la Comisión protectora, remitiendo un ejemplar o copia de los estatutos, y la cantidad de dinero que haya reunido, e indicándole los libros que desea adquirir con ella y con la parte que dará el Tesoro nacional, en virtud de esta ley” (art. 4°).
Si bien la norma reseñada se encuentra derogada en la actualidad, fue el régimen vigente hasta 1986 y su mención en el caso resulta de utilidad para poner de resalto la preocupación que desde hace casi 150 años el Estado ha manifestado por el fomento y protección de las instituciones particulares orientadas a la promoción de la lectura y la investigación.
Mediante ley 23.351 (B.O. 8/10/1986) se sustituyó el antiguo régimen previéndose en su artículo 1° que “las bibliotecas establecidas o que en adelante se establezcan por asociaciones de particulares en el territorio de la Nación y que presten servicios de carácter público, podrán acogerse a los beneficios establecidos en la presente ley, Para ello deberán ser oficialmente reconocidas como Bibliotecas Populares y ajustarán sus estatutos a las normas que determine la respectiva reglamentación”. Además se estableció que “se constituirán en instituciones activas con amplitud y pluralismo ideológico y tendrán como misión canalizar los esfuerzos de la comunidad tendientes a garantizar el ejercicio del derecho a la información, fomentar la lectura y demás técnicas aptas para la investigación, la consulta y la recreación y promover la creación y difusión de la cultura y la educación permanente del pueblo” (art. 2°).
Finalmente, en 1989, el Poder Ejecutivo reglamentó esa ley mediante decreto 1078. Precisó que “la biblioteca popular argentina es una asociación civil de bien público, integrada a la sociedad, como entidad comunitaria autónoma comprometida con la transferencia del conocimiento y con un perfil básico ampliatorio de la educación formal y específicamente dinámico de la educación permanente”. Y a los efectos de la aplicación de la ley 23.351, dispuso que la Comisión Nacional Protectora de Bibliotecas Populares tendría en cuenta –entre otras pautas para que las bibliotecas populares puedan ser reconocidas oficialmente- que estuviera “establecida como una asociación civil con exclusividad para ese fin” y que tuviera “personería jurídica acordada” (art. 2° incisos a y b).

VIII. Que la Fundación Pedro Milesi y Biblioteca Popular de Bella Vista tiene como objeto “A) Propender al desarrollo del conocimiento, contribuyendo a ponerlo al alcance de todos a través del estímulo a la lectura y la utilización de los medios gráficos, audiovisuales y electrónicos, b) Facilitar el acceso a las ciencias, las técnicas y las artes, patrimonio de toda la humanidad y producto del esfuerzo común de los seres humanos, difundiendo el saber especialmente entre quienes carecen de medios materiales o de estímulos culturales para aproximarse a él. C) Impulsar el desarrollo de una conciencia autónoma y crítica que capacite a todos sin distinción de edad, clase social ni creencia, para buscar, elaborar y seleccionar la información que pueda contribuir a constituirnos en sujetos del proceso histórico y continuadores activos del avance de la humanidad hacia una sociedad libre y justa. D) Colaborar con los organismos e instituciones públicas y privadas que así lo requieran en la formulación de propuestas y proyectos del mismo tipo” (conf. fs. 3 de la causa administrativa).

IX. Que de lo expuesto se colige con meridiana claridad que la actora persigue fines semejantes a aquellos tenidos en miras por el legislador al otorgar protección a las bibliotecas populares, sin que se advierta como contrario a su debido funcionamiento y adecuación a la ley la circunstancia de hallarse constituida como fundación y no como asociación civil. No puede dejar de ponerse de relieve que se trata de una exigencia no prevista en la ley 23.351 sino incorporada por el reglamento y cuya razonabilidad no logra visualizarse frente a la claridad y amplitud de la norma reglamentada y a los objetivos a cuyo cumplimiento aspira la demandante.
En consecuencia, atento a que la Biblioteca Popular de Bella Vista cuenta con personería jurídica, se encuentra constituida conforme a las leyes de la Nación y tiene por objeto la promoción y estímulo a la lectura de la comunidad en la que se encuentra ubicada (conf. verbi gratia fs. 67/91 vta. del expte. administrativo), corresponde hacer lugar a la acción de amparo intentada y disponer que la Comisión Nacional Protectora de Bibliotecas Populares cese en la omisión ilegítima en que ha incurrido desde 2005 al suspender de hecho el otorgamiento de los beneficios previstos en la ley 23.351, procediendo al pago de lo adeudado y de lo a devengarse en el futuro.

Por todo lo expuesto SE RESUELVE: confirmar la resolución apelada. Con costas.
Se deja constancia de que se encuentra vacante la restante vocalía (art. 109 del R.J.N.).
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
ALEJANDRO JUAN USLENGHI – GUILLERMO PABLO GALLI

Buenos Aires, 17 de julio de 2008.-
Y VISTOS:
Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada a fs. 62/65 vta., contra la resolución de fs. 60/vta.; y

CONSIDERANDO:

I. Que la Fundación Pedro Milesi y Biblioteca Popular de Bella Vista inició amparo contra la Comisión Nacional Protectora de Bibliotecas Populares con el objeto de que se le ordenara cesar las vías de hecho mediante las cuales se la privaba de los subsidios, donaciones y demás beneficios que le correspondían en su carácter de biblioteca popular amparada por la ley 23.351 y se le ordenara otorgarle los devengados desde el año 2006 y los que se devengaran durante la tramitación del juicio, con intereses y costas.
Relató que había sido reconocida como biblioteca popular por disposición 965/93 y hasta 2005 había percibido los subsidios y donaciones correspondientes. En noviembre de ese año se le había dirigido nota para efectuar el descargo que estimara corresponder, atento a un dictamen que sostenía que la disposición 965 era nula. Ante ello había manifestado –en síntesis- que si así se creía debía requerirse la nulidad en sede judicial y luego la CONABIP la había intimado a que constituyera una nueva asociación civil separada de la fundación. Contra esa intimación se había interpuesto recurso de alzada, el que había sido rechazado por resolución 2074/06. No obstante la ausencia de acto administrativo expreso, la demandada continuaba privándola de los derechos que surgían de su condición.

II. Que el señor juez de primera instancia resolvió hacer lugar, con costas, a la acción intentada. En consecuencia, dispuso que mientras se encontrara vigente la disposición 965/93 debería mantenerse a la amparista como “biblioteca popular protegida con los beneficios de la ley 23.351 y su reglamentación”, debiendo serle abonados todos aquellos beneficios que se hubieran devengado hasta el presente y se devengaran en el futuro (fs. 60/vta.).
Para decidir de ese modo, hizo suyos los fundamentos brindados por el señor fiscal federal en su dictamen respecto a que el cese resultaba carente de sustento jurídico atento a que el acto por el que se le había otorgado aquella calidad no había sido revocado ni suspendidos sus efectos.

III. Que, contra esa decisión, la demandada interpuso y fundó su recurso de apelación (fs. 62/66).
Sostuvo que la disposición 965/93 no había alcanzado perfeccionamiento por no haber mediado ratificación de la CONABIP y que la intimación cursada a la actora por la que se le requería ajustar su personería a la legislación vigente implicaba un acto suficiente para suspender los efectos del acto de reconocimiento y desconocer la validez y vigencia de esa resolución.

IV. Que, a fs. 81/vta., dictaminó el señor Fiscal General, opinando que la resolución recurrida debía ser confirmada. Se fundó en que el recurrente sostenía en su memorial que la disposición 963/93 no podía tener efectos por ser inexistente por falta de ratificación y que no había alcanzado vigencia pero no obstante ello la Administración le había dado plenos efectos habiéndole otorgado a la actora desde su dictado hasta el año 2005 los subsidios, donaciones y demás beneficios contemplados en la normativa.

Asimismo sostuvo que de las constancias de autos no surgía que se hubiera dictado un acto administrativo que revocara ni suspendiera lo resuelto en la disposición aludida y, aun considerando que revistieran ese carácter las manifestaciones individuales de los vocales de la CONABIP, dicha decisión nunca había sido notificada a la actora. Además no cabía asignar a las intimaciones cursadas a los efectos de regularizar la situación el carácter derogatorio que pretendía el apelante.

V. Que de las actuaciones administrativas –que ya han sido prolijamente reseñadas en el dictamen del señor fiscal federal- se desprende –en síntesis y en cuanto aquí interesa- que:

a) el 26 de abril de 1993 el Secretario de la Comisión Nacional Protectora de Bibliotecas Populares puso en conocimiento de la representante de la Fundación Pedro Milesi que, para que la Biblioteca gozara definitivamente de los beneficios de la ley 23.351 y su reglamentación debería poseer personalidad jurídica independiente o, de no ser posible, “podría incluirse en la personería jurídica de la Fundación, rezando la Disposición, por ejemplo: ‘FUNDACIÓN PEDRO MILESI Y BIBLIOTECA POPULAR DE BELLA VISTA’, salvando así las exigencias de la mencionada ley” (fs. 133).

b) El 7 de septiembre de 1993 la interesada puso en conocimiento de la autoridad administrativa que la Inspección General de Justicia había dictado resolución 590 por la que se aprobaba el cambio de denominación de la Fundación, acompañando la pertinente copia (fs. 147).

c) El 10 de septiembre de 1993, mediante disposición 965, el Secretario de la Comisión Nacional Protectora de Bibliotecas Nacionales dispuso reconocer y declarar como popular y protegida con los beneficios de la ley 23.351 y su reglamentación a la Biblioteca Popular de Bella Vista, con domicilio en Rufino Zado 633 del barrio de Bella Vista, provincia de Córdoba y ordenó el paso “ad referendum” de la comisión (fs. 149).

d) Con posterioridad la Biblioteca presentó solicitud de equipamiento (fs. 153), informe anual (fs. 156, 186, 195/197), recibo de subsidio (fs. 167, 185, 194), agradecimientos de “colectivas” recibidas (fs. 168), actas (fs. 200) y balances (fs. 201, 217). Es de destacar a fs. 182 obra constancia del Presidente de la Comisión de la que surge que la Biblioteca en cuestión se encuentra registrada con número 3218, gozando de los beneficios de la ley 23.351, y cumpliendo normal y satisfactoriamente con las exigencias de esa Comisión.
e) El 17 de junio de 2005 la unidad de apoyo técnico informa a la Asesoría Legal que la biblioteca no posee personería jurídica como asociación civil y por lo tanto no daba cumplimiento a lo exigido en los artículos 1° y 2° de la ley 23.351, debiendo adecuarse a ella (fs. 227).

f) El 26 de septiembre de 2005 la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Cultura de la Nación emitió dictamen por el cual se opinaba que la resolución 965 era nula por carecer de causa, pudiendo revocarse en sede administrativa por no haber sido dictado el acto de aprobación ulterior y no haberse generado derechos subjetivos que se estuvieran cumpliendo. Sin embargo nada obstaba a que –cumplidos esos recaudos- la biblioteca fuera formalmente reconocida (fs. 233/234 vta.). A fs. 260 se dispuso la notificación de ese dictamen a la interesada.
g) En consecuencia se propició el dictado de un acto administrativo en el sentido expresado en el dictamen, previo a lo cual se requirió opinión de la Comisión (fs. 267). Tres vocales de esa comisión entendieron que no correspondía seguir protegiendo a la biblioteca hasta tanto se adecuara a la forma legal (fs. 268/270).

h) El 26 de abril de 2006 se intimó a la Biblioteca para que en el plazo de 45 días hábiles tramitaran la personería jurídica a los fines de adecuarse institucionalmente a las disposiciones de la ley 23.351 y su reglamentación, bajo apercibimiento de continuar el trámite de las actuaciones (fs. 275).

i) Contra esa intimación, la actora interpuso recurso de alzada (fs. 277/278). Elevadas las actuaciones, se rechazó el recurso por improcedente mediante resolución 2074, del 24 de julio de 2006.

j) El 9 de agosto de ese año se dispuso el archivo de las actuaciones (fs. 295)

VI. Que del relato efectuado se desprende que la suspensión de los beneficios de los que gozaba la actora –pese a que no se ha dictado un acto expreso en este sentido- hallaría sustento en que no se encuentra constituida como asociación civil en los términos de la ley 23.351. Adviértase que si bien en algunos de los dictámenes reseñados se hace referencia a la falta de personería jurídica, tal circunstancia no se compadece con los antecedentes de la causa de donde claramente surge su constitución como fundación y, por lo tanto, como persona jurídica (conf. constancias de fs. 147 de los administrativos).

VII. Que, con base en ello, no es inadecuado recordar la normativa que rige este tema y los fines que –desde sus comienzos- han orientado esa regulación.
En septiembre de 1870 se promulgó la ley 419 –ley Sarmiento de Bibliotecas Populares-, estableciéndose que “(l)as bibliotecas populares establecidas o que se establezcan en adelante por asociaciones de particulares en ciudades, villas y demás centros de población de la República, serán auxiliadas por el Tesoro nacional en la forma que determina la presente ley” (art. 1°). Se dispuso asimismo la creación de una Comisión protectora de Bibliotecas Populares (art. 2°), la que tendría a su cargo “el fomento e inspección de las bibliotecas populares, así como la inversión de los fondos a que se refieren los artículos siguientes” (art.3°). Se estableció entonces un sencillo sistema para acogerse a esos beneficios, conforme al cuan “tan luego como se haya planteado una asociación con el objeto de establecer y sostener por medio de suscripciones una biblioteca popular, la comisión directiva de la misma podrá concurrir a la Comisión protectora, remitiendo un ejemplar o copia de los estatutos, y la cantidad de dinero que haya reunido, e indicándole los libros que desea adquirir con ella y con la parte que dará el Tesoro nacional, en virtud de esta ley” (art. 4°).
Si bien la norma reseñada se encuentra derogada en la actualidad, fue el régimen vigente hasta 1986 y su mención en el caso resulta de utilidad para poner de resalto la preocupación que desde hace casi 150 años el Estado ha manifestado por el fomento y protección de las instituciones particulares orientadas a la promoción de la lectura y la investigación.
Mediante ley 23.351 (B.O. 8/10/1986) se sustituyó el antiguo régimen previéndose en su artículo 1° que “las bibliotecas establecidas o que en adelante se establezcan por asociaciones de particulares en el territorio de la Nación y que presten servicios de carácter público, podrán acogerse a los beneficios establecidos en la presente ley, Para ello deberán ser oficialmente reconocidas como Bibliotecas Populares y ajustarán sus estatutos a las normas que determine la respectiva reglamentación”. Además se estableció que “se constituirán en instituciones activas con amplitud y pluralismo ideológico y tendrán como misión canalizar los esfuerzos de la comunidad tendientes a garantizar el ejercicio del derecho a la información, fomentar la lectura y demás técnicas aptas para la investigación, la consulta y la recreación y promover la creación y difusión de la cultura y la educación permanente del pueblo” (art. 2°).
Finalmente, en 1989, el Poder Ejecutivo reglamentó esa ley mediante decreto 1078. Precisó que “la biblioteca popular argentina es una asociación civil de bien público, integrada a la sociedad, como entidad comunitaria autónoma comprometida con la transferencia del conocimiento y con un perfil básico ampliatorio de la educación formal y específicamente dinámico de la educación permanente”. Y a los efectos de la aplicación de la ley 23.351, dispuso que la Comisión Nacional Protectora de Bibliotecas Populares tendría en cuenta –entre otras pautas para que las bibliotecas populares puedan ser reconocidas oficialmente- que estuviera “establecida como una asociación civil con exclusividad para ese fin” y que tuviera “personería jurídica acordada” (art. 2° incisos a y b).

VIII. Que la Fundación Pedro Milesi y Biblioteca Popular de Bella Vista tiene como objeto “A) Propender al desarrollo del conocimiento, contribuyendo a ponerlo al alcance de todos a través del estímulo a la lectura y la utilización de los medios gráficos, audiovisuales y electrónicos, b) Facilitar el acceso a las ciencias, las técnicas y las artes, patrimonio de toda la humanidad y producto del esfuerzo común de los seres humanos, difundiendo el saber especialmente entre quienes carecen de medios materiales o de estímulos culturales para aproximarse a él. C) Impulsar el desarrollo de una conciencia autónoma y crítica que capacite a todos sin distinción de edad, clase social ni creencia, para buscar, elaborar y seleccionar la información que pueda contribuir a constituirnos en sujetos del proceso histórico y continuadores activos del avance de la humanidad hacia una sociedad libre y justa. D) Colaborar con los organismos e instituciones públicas y privadas que así lo requieran en la formulación de propuestas y proyectos del mismo tipo” (conf. fs. 3 de la causa administrativa).

IX. Que de lo expuesto se colige con meridiana claridad que la actora persigue fines semejantes a aquellos tenidos en miras por el legislador al otorgar protección a las bibliotecas populares, sin que se advierta como contrario a su debido funcionamiento y adecuación a la ley la circunstancia de hallarse constituida como fundación y no como asociación civil. No puede dejar de ponerse de relieve que se trata de una exigencia no prevista en la ley 23.351 sino incorporada por el reglamento y cuya razonabilidad no logra visualizarse frente a la claridad y amplitud de la norma reglamentada y a los objetivos a cuyo cumplimiento aspira la demandante.
En consecuencia, atento a que la Biblioteca Popular de Bella Vista cuenta con personería jurídica, se encuentra constituida conforme a las leyes de la Nación y tiene por objeto la promoción y estímulo a la lectura de la comunidad en la que se encuentra ubicada (conf. verbi gratia fs. 67/91 vta. del expte. administrativo), corresponde hacer lugar a la acción de amparo intentada y disponer que la Comisión Nacional Protectora de Bibliotecas Populares cese en la omisión ilegítima en que ha incurrido desde 2005 al suspender de hecho el otorgamiento de los beneficios previstos en la ley 23.351, procediendo al pago de lo adeudado y de lo a devengarse en el futuro.

Por todo lo expuesto SE RESUELVE: confirmar la resolución apelada. Con costas.
Se deja constancia de que se encuentra vacante la restante vocalía (art. 109 del R.J.N.).
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
ALEJANDRO JUAN USLENGHI – GUILLERMO PABLO GALLI